Orçamento Público: flexibilidade com responsabilidade

aopDesnecessário falar sobre a importância que o planejamento governamental tem sobre nosso cotidiano, acredito que todos nós, direta ou indiretamente, percebemos o quanto as ações dos governos, em seus diversos níveis, interferem na realização de políticas que deveriam melhorar a condição de vida de muitos cidadãos. A introdução das peças de planejamento na Constituição Federal, tais como o PPA, LDO e LOA foi considerado um avanço, mas, ver a eficiência na aplicação de seus mecanismos como instrumento de planejamento e gestão está longe de ser uma realidade.

Há um verdadeiro relacionamento intrínseco entre esses elementos, nem sempre compreendido pela maioria da população. Por exemplo, imaginemos um município que estabelece como meta determinada política urbana com o propósito de diminuir o déficit habitacional existente na cidade. Pois bem, como esse é um projeto de política pública de investimentos de longo prazo, caberá constar no PPA o estabelecimento dos programas e ações voltados para este objetivo. Na LDO municipal deve estar incorporado o conteúdo de tal ação como prioritária para o próximo ano, restando, por fim, à LOA disponibilizar os recursos orçamentários necessários para a execução das respectivas ações seguindo as diretrizes das leis anteriores. Dessa forma o sistema orçamentário segue uma relação da visão de longo e curto prazo em que tais instrumentos de planejamento, obrigatoriamente, devem relacionar-se entre si.

Mas e se o governo não conseguir recursos para a execução daquelas despesas? E se no decorrer da execução, alguns problemas forem identificados (tinha uma pedra do meio do caminho)? E se acontece algum imprevisto, como uma enchente ou deslizamento de terra, ou um surto de alguma epidemia?

Na lei orçamentária consta uma previsão, vejam só, uma previsão de arrecadação e fixação dos gastos que ocorrerão no ano seguinte, tornando-se evidente que seu cumprimento pode não se realizar de forma absolutamente fiel, sendo compreensível que o orçamento executado não seja idêntico ao que foi aprovado. Isso também acontece com as nossas finanças pessoais, nem sempre conseguimos fazer aquela viagem que estava planejada pois imprevistos aconteceram no decorrer do ano. São muitas as situações que ocorrem desde as previsões que são feitas para a elaboração do orçamento até o final de sua execução. Várias as alterações nos fatos econômicos e sociais, nem sempre previsíveis e mensuráveis, exigem mecanismos que permitam ajustes ao longo da execução orçamentária. É aí que entram os mecanismos retificadores ou a necessidade de flexibilidade do orçamento[1] para ajustar a tais fatos.

A lei orçamentária já foi muito criticada por ser considerada uma mera “peça de ficção”, verdadeira “formalidade” burocrática a ser cumprida pelos entes federados, para a qual não se dava atenção e respeito. Ainda há muito o que fazer para que a lei orçamentária passe a ocupar legitimidade.

Mas, que mecanismos seriam esses? Vou destacar alguns:

Os principais instrumentos de flexibilidade ou mecanismos retificadores conhecidos que alteram as dotações[2] previstas no orçamento aprovado são os créditos adicionais, previstos nos artigos 40 a 46 da Lei 4.320, de 1964. Há três tipos: os suplementares, os especiais e os extraordinários. Os créditos suplementares são abertos para o reforço de dotações que se mostraram insuficientes, imaginemos aquele orçamento fraquinho que precisa de um reforço para conseguir suportar um determinado gasto, para isso, há a necessidade de um suplemento (quem faz academia sabe bem disso) para realizar as despesas. Os créditos especiais atendem a despesas que não tinham dotação orçamentária específica, ou seja, um gasto que não constava no orçamento original, por alguma falha ou pelo surgimento de um gasto novo (você não previa a troca do pneu de seu carro, mas aconteceu, e teve que usar o seu “crédito especial” com o banco para a troca do pneu). E, finalmente, os créditos extraordinários que são admitidos para despesas imprevisíveis e urgentes, conforme dispõe o artigo 167, §3º, da Constituição (imagina quando a chuva inesperada derruba parte do teto da sua casa, pode esperar para consertar?). Para cada uma dessas modalidades há diferentes procedimentos de aprovação.

Aqui nesse ponto eu chamo a atenção para o que os professores Reis e Machado Júnior (2012) atentam que há diferença entre fatos imprevistos e fatos imprevisíveis; enquanto os primeiros admitem erro de previsão, os segundos são aqueles que estão acima ou além da capacidade humana de prevê-los.

Há ainda outros instrumentos importantes de flexibilização da execução orçamentária, como o contingenciamento, que já se tornou praxe na Administração Pública, distanciando o orçamento aprovado pelo Poder Legislativo daquele efetivamente executado pelo Poder Executivo, tornando a discricionariedade exercida ao longo da execução orçamentária maior, e reduzindo a credibilidade da lei orçamentária, que passa realmente a se aproximar de uma “peça de ficção”. O contingenciamento tem a finalidade reduzir ou segurar parte a liberação dos créditos orçamentários daquilo que foi previsto, promovendo a limitação de empenho e movimentação financeira, mais conhecido como “bloqueios de recursos”. É uma situação de ajuste tendo em vista, por exemplo, as expectativas de diminuição da arrecadação, procedendo a suspensão da execução do gasto. Mas a ausência de autorização legislativa anterior para os atos de contingenciamento é um indicativo de fraco controle parlamentar.

Mas há diversos outros mecanismos de flexibilidade voltados não apenar para se gastar menos, mas de forma diversa da inicialmente prevista ou até mesmo a gastar mais em alguma ação específica. Por exemplo, existem as transposições, remanejamentos e transferências de recursos, que realocam recursos de uma categoria da programação (um tipo de gasto) a outra ou de um órgão a outro, com previsão constitucional (artigo 167, VI). Então, na necessidade de alteração de dotações (orçamento) em razão de mudanças na organização administrativa, haverá um remanejamento (órgão à órgão), como quando se extingue um órgão e se deslocam seus recursos a outro (transferência de todo um órgão que não existe mais para o remanescente); no caso de se rever prioridades de programas falamos em transposição (programa à programa); e, finalmente, caso se transfiram recursos entre distintas categorias de despesa falamos em transferência (despesa à despesa).

Finalizando, ainda há a existência da reserva de contingência, conceituada como “dotação global não especificamente destinada a determinado órgão, unidade orçamentária, programa ou categoria econômica, cujos recursos serão utilizados para a abertura de créditos adicionais” que deverá constar na LOA, sendo destinada ao atendimento de passivos contingentes e outros possíveis riscos e eventos imprevistos, cujo uso deve ser estabelecido na LDO. A ideia da constituição da reserva de contingência é facilitar o atendimento de algumas necessidades imprevistas, evitando modificar o orçamento aprovado e o uso de dotações específicas existentes.

Como pode se notar, existem diversos mecanismos capazes de ajustar o orçamento, alguns usados com certa demasia, uma prática que se perpetua e sem previsão de reversão a longo prazo. Todo esse planejamento deve ser feito em observância a normas técnicas e legais, e não com base no orçamento executado no ano anterior, acrescido de algum valor a título de expectativas para o ano seguinte.

É relevante ressaltar a necessidade para que os entes da federação fiquem atentos a esta questão, pois muitos acabam abrindo margens de remanejamento de forma demasiada, com percentuais altos, e sem regras restritivas que acaba por promover uma transferência de poderes entre Legislativo e Executivo, contrariando a Constituição. Mas, qual o limite bom para esses mecanismos de ajustes?

Ainda com todos esses mecanismos que possuímos disponíveis no Brasil e com as ressalvas sobre o seu uso, em um estudo realizado no final de 2017, a agência de rating Moody’s classificou o Brasil como um país com menor flexibilidade orçamentária dentre 16 países da América Latina. Viram? Todo o cuidado é pouco! E nem sempre ser tão flexível é a melhor saída.

Fonte: http://www.valor.com.br/financas/5162094/brasil-tem-menor-flexibilidade-orcamentaria-da-al-diz-moodys

REIS, Heraldo da Costa; MACHADO JÚNIOR, José Teixeira. A Lei 4.320 comentada: e a lei de responsabilidade fiscal. 34. ed. Rio de Janeiro: IBAM, 2012.

[1] Sobre esse assunto indico o livro do professor Gabriel Loretto Lochagin. https://www.conjur.com.br/loja/item/execucao-orcamento-publico-flexibilidade-orcamento-impositivo

[2] São valores monetários autorizados, consignados na Lei Orçamentária Anual (LOA) para atender a uma determinada programação orçamentária.

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