Como é feito o orçamento público? Como a União define suas prioridades de gasto público?

Crise na saúde, falta de investimento em segurança pública, baixos indicadores sociais e péssima educação pública.

Esses são alguns dos muitos problemas abordados pelos políticos quando falam em implementar novas políticas públicas para melhorar o Brasil.

Pensando bem, a formulação de novas medidas e políticas públicas para problemas tão complexos deveria ter um grande impacto na forma como o orçamento é alocado, não é ? Grandes mudanças ao longo dos anos deveriam ser percebidas na forma como a União (por exemplo) aloca suas despesas por função.

Tentando observar estas mudanças na prática, Carvalho (2018) analisou sob o enfoque da Teoria do Equilíbrio Pontuado a execução orçamentária no Brasil, para identificar os períodos de equilíbrio nas diversas áreas do Governo Federal, analisando as variações anuais da execução orçamentária por função, do orçamento da União, entre os anos de 1980 e 2014. A partir desse artigo, mostraremos suas principais citações e discussões para reflexão.

Mas o que seria a Teoria do Equilíbrio Pontuado?

Conforme o artigo: “O termo é relativamente novo, surgiu em 1993 quando os autores  Baumgartner e Jones adotaram a terminologia do equilíbrio pontuado (que inicialmente é uma nomenclatura originada da biologia), argumentando que as políticas públicas têm uma dinâmica de mudança incremental e de longo prazo, seguida por choques externos aos monopólios políticos, resultando em reorientação ou mudanças políticas de larga escala”.

“De acordo com Baumgartner e Jones (1993), o processo político é direcionado pela lógica da estabilidade e incrementalismo, mas ocasionalmente esse processo produz grandes mudanças em relação a uma política anterior, ruptura essa chamada de “terremoto” pelos autores. Sendo assim, longos períodos de estabilidade nas políticas públicas, em que as mudanças se processam de forma lenta, incremental e linear, são interrompidos por momentos de rápida mudança”.

Ao longo do tempo, o governo brasileiro mudou bastante de acordo com o perfil de seus presidentes não é mesmo? (passamos por uma ditadura militar, instituímos uma nova constituição e etc).

Então quais seriam essas mudanças e como elas são percebidas pela análise do orçamento?

Segundo o artigo, Baumgartner e Jones (1993) explicam que as mudanças em grande escala na política resultam da interação de imagem política e instituições, ou seja, quando uma imagem é contestada e o monopólio político está sob ataque, cresce a possibilidade de novas mobilizações que levem o tema para a agenda macropolítica.

“Com base na teoria que a racionalidade humana é limitada de Herbert Simon e no processamento paralelo e serial de informações para tomada de decisões individuais e organizacionais, Jones (1994) afirma que o sistema político, assim como o humano, não consegue analisar todas as demandas políticas em discussão”.

Então, com base nessa teoria, o que faz os políticos tomarem as decisões sobre o orçamento não é sua vontade genuína de investir em políticas públicas baseadas em valores e em estudos sociais. Na realidade, a tendência é adaptar as políticas anteriores, sem muitas escolhas racionais.

“O processo político é uma adaptação, no qual as soluções experimentadas são revisadas e melhoradas constantemente em função dos resultados que produzem. Nesse sentido, as políticas resultam mais da arte de um governo em ajustar as políticas do que em governar por sucessivas escolhas racionais (Lindblom, 1959)”.

Analisando os dados referentes a 35 anos do orçamento federal, Carvalho (2018) percebeu um padrão de equilíbrio com interrupções, corroborando a hipótese central de que a Teoria do Equilíbrio Pontuado é válida para analisar o comportamento das variações orçamentárias no Brasil.

As pontuações significativas achadas na pesquisa são verificadas em 1986, 1989 e 1990. As possíveis justificativas para estas pontuações decorrem provavelmente dos seguintes fatos: em 1986 foi executado o primeiro orçamento elaborado por um governo civil após o Regime Militar; em 1988 a promulgação da Constituição Federal trouxe novos acordos em torno das políticas que seriam executadas a partir de 1989, ano da primeira eleição direta e democrática para presidente após o Regime Militar. O primeiro ano de um governo eleito democraticamente após a redemocratização foi 1990, com o início de reformas significativas.

Fonte: Carvalho, D. I. (2018). Teoria do Equilíbrio Pontuado: uma análise da execução orçamentária no Brasil no período de 1980-2014. Revista do Serviço Público Brasília 69 (1) 85-110 jan/mar.

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